Column (1): Angst onder ambtenaren

Column nr: 1

Een onderzoekje met een visie
Mijn eerste column zou ik graag willen wijden aan een onderzoek dat ik heb gedaan vorig collegejaar. Ik studeer Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit en moest in dit onderzoek een interview houden met iemand binnen de gemeente Maassluis. En moest hem vragen hoe de beleidsmedewerkers de werkwijze van de gemeente Maassluis ervaren, als een dwingende of een stimulerende bureaucratie? Ik wil allereerst vermelden dat deze column fragmenten van het onderzoek bevat en zal aan het einde mijn visie op de conclusie geven. Ik heb de volledige wetenschappelijke theorie weggehaald en de theorieën in mijn eigen woorden geprobeerd uit te leggen.

In de theorieën werden twee vormen van bureaucratie genoemd, de dwingende bureaucratie en de stimulerende bureaucratie. De dwingende bureaucratie wil zeggen dat er veel regels zijn waaraan beleidsmedewerkers zich moeten houden en de effectiviteit en de efficiëntie van het beleid eigenlijk verloren gaat. De stimulerende bureaucratie is een vorm waarin beleid juist algemeen geformuleerd wordt, waardoor beleidsmedewerkers juist vrijheid krijgen in hoe ze een probleem aan kunnen pakken in Maassluis.

Mijn onderzoeksvraag voor dit onderzoek zoek was:

‘Op welke manier wordt discretionaire ruimte door street level bureaucraten in de gemeente ervaren en wat zegt dat over de mate van ‘enabling bureaucracy en coercive bureaucracy’?’ Of in andere woorden: ‘Op welke manier wordt interpretatieruimte door beleidsuitvoerders in de gemeente ervaren en wat zegt dat over de mate van een stimulerende bureaucratie of een dwingende bureaucratie?’

Om deze vraag te beantwoorden is er een gemeenteraadslid geïnterviewd, en is er een aantal vragen aan hem voorgelegd. Zijn naam is Sjors den Bouwen (Pseudoniem). Sjors den Bouwen is al jaren actief in de gemeentelijke politiek en houdt zich daarnaast bezig met vrijwilligerswerk voor ouderen in Maassluis. Sjors wil met zijn inzet een beter Maassluis creëren en met zijn ervaring in de lokale politiek en zijn dagelijkse praktijkervaring, zal Sjors den Bouwen veel kunnen vertellen over de interpretatieruimte in de praktijk.

Het interview
De belangrijkste taak als gemeenteraadslid in de oppositie is om dingen voor elkaar te krijgen voor de burgers van Maassluis en het controleren van de coalitie, aldus Sjors den Bouwen. Dagelijks moet er kritisch gekeken worden of de coalitie alles wel volgens de regels doet en of al het beleid wel juist is voor de stad. Vervolgens werd er gesproken over beleidsimplementatie. Sjors vindt dat te allen tijde beleid snel moet worden ingevoerd, maar dat dit in de praktijk helaas niet vaak gebeurt. De grote oorzaak hiervan is meestal de slechte communicatie tussen burger en politiek. Als dat zou verbeteren zouden veel plannen sneller kunnen worden ingevoerd of vlugger van tafel worden gehaald. Vaak weten burgers niet wat de gemeente van plan is en gaat men tegen de gemeente in. Dit levert veel vertraging op. Als de gemeente vanaf het begin transparant is over de plannen en de dialoog aan gaat met de burgers ontstaat er meer duidelijkheid en kan beleid sneller worden ingevoerd of worden aangepast.

De interpretatieruimte, ook wel discretionaire ruimte genoemd, van de beleidsuitvoerders is een middel om het staande beleid beter uit te voeren … alleen komt er in het interview een heel ander beeld naar voren. Sjors geeft namelijk duidelijk aan dat de discretionaire ruimte niet altijd bijdraagt aan de uitvoering van beleid. Feit is namelijk dat in veel gemeentes een wirwar van regels bestaat die het werk van de beleidsuitvoerder onmogelijk maakt. ‘Er zijn te veel regeltjes.’ Sjors bedoelt hiermee dat de regels, die vanzelfsprekend nodig zijn, ook overdreven kunnen worden. De tendens die zich nu voordoet bij de gemeente Maassluis is dat de beleidsuitvoerders zogenaamd wel ruimte hebben voor een eigen interpretatie, maar dat deze ruimte wel tot een minimum wordt gereduceerd door de grote hoeveelheid regels. Deze berg aan regels heeft tot resultaat dat het beleid slecht of helemaal niet wordt uitgevoerd.

Ik ben nog helemaal niet te tevreden, we hebben nu nog met een verschrikkelijke berg werkloze en mensen met een bijstandsuitkering. Om me heen hoor ik niks anders dan ‘Ik wil 5 man hebben! Ik wil 8 man hebben!’ En ze kunnen ze niet krijgen. Dus dat beleid dat is niet goed, dat beleid moet er op gericht zijn om die mensen weer aan het werk te krijgen … er zijn nu gewoon verkeerde regeltjes.
De regels in de gemeente belemmeren het eigen beleid. Beleidsuitvoerders krijgen de opdracht de werkloosheid in Maassluis terug te dringen, maar dwars ertegenin wordt het werken juist onmogelijk door het volgen van de regels. Sjors geeft aan dat we de beleidsuitvoerders meer hun gang moeten laten gaan, en juist gebruik moeten maken van die interpretatie en spelingsruimte.

Er is uiteraard wel een aantal regels nodig voor beleidsuitvoerders. Daarbij heeft een deel van de regels ook nut en deze moeten juist behouden blijven. Het gewenste beleid komt echter niet tot stand, omdat beleid niet gecontroleerd wordt. ‘Er zijn te weinig middelen om beleid uit te voeren en regels te handhaven.’ Hoe meer regels voor de beleidsuitvoerders en de doelgroep van het beleid, des te meer moet er gecontroleerd en gehandhaafd worden. Daar hebben de gemeentes, zeker in deze tijd, de middelen niet voor. Doordat beleid door beleidsmakers algemeen geformuleerd wordt ontstaan er meer regels die juist de mogelijkheid tot interpretatie klein maken. Door middel van specifieker beleid en minder regels zou het een stuk beter gaan in de gemeente.

Zo zijn er nu regeltjes voor iemand die in een bijstandsuitkering of een WW-uitkering werkt. Dan komt hij dus bij Stroomopwaarts terecht. En komt hij in een bepaald arbeidsproces waar hij/zij weinig geld verdient terwijl werkgevers zitten te springen om mensen.

Angst bij ambtenaren
Ook komt er een ander punt naar voren. Beleid wordt niet alleen slecht uitgevoerd door de overvloed aan regels, maar ook door angst bij ambtenaren.
Er speelt een grote angst bij ambtenaren, ambtenaren die mensen moeten controleren die in een bijstandsuitkering leven… Dan moeten die ambtenaren er heen in hun uppie, en ja wat gaat er dan gebeuren krijgen ze een knal voor de kop. Ik denk dat er angst heerst bij de ambtenaren.
De ambtenaren die dus gebruik willen maken van hun discretionaire ruimte, krijgen de kans er niet voor, omdat ze bang zijn de regels te volgen. Allereerst, omdat ze bang zijn voor de confrontatie met bijvoorbeeld iemand in een bijstandsuitkering. In sommige gevallen hebben deze mensen daar geen recht op en kunnen er vervelende situaties ontstaan. Sjors gaf ook aan dat er gevallen zijn geweest waarin in ambtenaren in een hogere positie niet gecontroleerd werden door lagere ambtenaren, omdat beleidsuitvoerders het beleid niet durfde uit te voeren. Het nieuwe beleid had namelijk consequenties gehad voor de hogere ambtenaren en die zouden daar niet blij mee zijn.

Conclusie

De centrale vraag die in deze analyse beantwoord moest worden was:

‘Op welke manier wordt interpretatieruimte door beleidsuitvoerders in de gemeente ervaren en wat zegt dat over de mate van een stimulerende bureaucratie of een dwingende bureaucratie?’

In de resultaten is naar voren gekomen dat er in de gemeente Maassluis te veel regels zijn. Deze regels dwarsbomen de beleidsmakers in het uitvoeren van het gemeentebeleid. Door de grote hoeveelheid regels verdwijnt de discretionaire ruimte. De beleidsuitvoerders hebben geen enkele speling meer en worden gedwongen alles volgens de regels te doen. Interpretatie verdwijnt en specifieke situaties vallen buiten de boot, waardoor een groot deel van de doelgroep ook niet geholpen kan worden. Door deze ontwikkeling lijkt het erop dat de stimulerende bureaucratie, die door eigen inbreng gekenmerkt wordt, verdwijnt. De effectiviteit valt volledig weg en de regels worden leidend voor de beleidsuitvoering. De dwingende bureaucratie is meer de realiteit waarin de gemeentes nu werken en dat neemt de overhand. Het gevolg hiervan is allereerst dat de ambtenaren de regels gaan naleven en niet meer effectief kunnen werken of het grote doel voorbijstreven, dit leidt tot een meer dwingende bureaucratie in plaats van een stimulerende bureaucratie.

Visie
De conclusie van dit onderzoek? Niets nieuws. Het zijn nou eenmaal de imperfecties van een bureaucratie wordt er dan gezegd, maar door deze bergen van regels gaan zoveel goede plannen verloren en komt er nooit echt snelle verandering binnen gemeentes. De oplossing? Vertrouwen. Laat mensen die geleerd hebben voor iets nou maar is hun gang gaan. Is dat naïef? Ja natuurlijk, maar het is wel iets waar we naar toe moeten als we problemen binnen Maassluis willen gaan aanpakken. De oplossing? Ik heb hem niet, maar ik ga mijn uiterste best doen een oplossing te vinden, daar ben ik tenslotte voor in de politiek gegaan.